陳彥斌：“十三五”規(guī)劃綱要關于宏觀調(diào)控的新思路

 　　作者陳彥斌系中國人民大學經(jīng)濟學院副院長，本文刊于5月4日《光明日報》。

　　前不久發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要，對未來五年宏觀調(diào)控的總體思路進行了全面闡述。與“十二五”規(guī)劃相比，“十三五”期間宏觀調(diào)控在目標和工具等四大方面體現(xiàn)出明確的新思路。

　　宏觀調(diào)控目標發(fā)生較大調(diào)整，將擴大就業(yè)列為首要目標，并高度重視提高效益與防控風險

　　“十三五”規(guī)劃綱要指出，未來五年宏觀調(diào)控將“更加注重擴大就業(yè)、穩(wěn)定物價、調(diào)整結構、提高效益、防控風險、保護環(huán)境”，與“十二五”規(guī)劃“處理好保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結構和管理通脹預期的關系”的表述明顯不同。

　　一是“擴大就業(yè)”取代“經(jīng)濟增長”首次成為宏觀調(diào)控的首要目標，表明政府調(diào)控思路從“增長為本”轉向“民生為本”，增進民生福祉已成為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展的重要目標。另外，在經(jīng)濟增速持續(xù)放緩的態(tài)勢下，“十三五”期間每年需要解決的就業(yè)人數(shù)仍然維持在2500萬人左右，大學生就業(yè)壓力尤其大。

　　二是時隔二十年后再度提出“提高效益”。“九五”規(guī)劃將“提高投資效益”列為宏觀調(diào)控的目標，主要是為了解決“八五”期間普遍存在的投資效率過低的問題。“十三五”期間再度提出“提高效益”，則是為了應對國有企業(yè)與產(chǎn)能過剩行業(yè)虧損日益嚴重等問題，有其必要性與迫切性。2015年國有企業(yè)利潤同比降幅達到21.9%，產(chǎn)能過剩嚴重的采礦業(yè)利潤降幅更達到58.2%。要想實現(xiàn)“提高效益”目標，需要停止大規(guī)模的低效率投資、加速“僵尸企業(yè)”有序退出以及對瀕臨破產(chǎn)企業(yè)實施資產(chǎn)重組，更需要切實深化國企與要素價格改革以激活經(jīng)濟的內(nèi)在動力。因此，“提高效益”不應長期成為宏觀調(diào)控的主要目標。

　　三是首次明確地將“防控風險”納入宏觀調(diào)控目標體系。“十三五”期間中國面臨多重風險疊加的局面，重視防控風險十分有必要。其一，債務率快速上升導致“債務—通縮”風險加劇。金融危機以來全社會債務率由2008年的184.6%大幅上升至2014年底的278.9%，而總需求疲軟背景下通縮壓力加大，使得“債務—通縮”跡象愈加明顯。其二，銀行壞賬率不斷攀升導致金融風險加大。2015年底商業(yè)銀行壞賬率達到1.67%，關注類貸款占比達到3.79%，二者均為近十年的最高點且呈明顯上升態(tài)勢。其三，“下行式泡沫”形成和破裂的風險加劇。由于實體經(jīng)濟持續(xù)低迷，資金“脫實向虛”的規(guī)模不斷加大，導致資產(chǎn)價格的不穩(wěn)定性驟增，去年A股市場的暴漲暴跌就是“下行式泡沫”的突出表現(xiàn)，對中國經(jīng)濟更為重要的房地產(chǎn)價格如果在未來出現(xiàn)類似波動，可能產(chǎn)生更大的破壞力。

　　宏觀調(diào)控工具更加合理，將以財政政策與貨幣政策為主體，并注重對財政與貨幣政策配合、預期管理和宏觀審慎政策等手段的運用

　　“十三五”規(guī)劃綱要指出，“完善以財政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費政策、價格政策協(xié)調(diào)搭配的政策體系”，而“十二五”規(guī)劃則是“加強各項政策協(xié)調(diào)配合”，并未區(qū)分政策之間的主次關系。由于宏觀調(diào)控的定位愈加清晰，當前確立以財政政策與貨幣政策為主的宏觀調(diào)控體系是正確方向，也與宏觀經(jīng)濟理論及最新實踐更為接近。未來還應更加凸顯貨幣政策的地位，因為貨幣政策對總需求波動進行逆周期調(diào)節(jié)比其他宏觀政策更靈活、更及時、更有效，而且“債務—通縮”等棘手問題也要靠貨幣政策才能應對。此外，“十三五”規(guī)劃綱要中關于宏觀調(diào)控工具的闡述還新增了三點重要內(nèi)容。

　　一是“增強財政貨幣政策協(xié)調(diào)性”。以往財政政策得到了地方財政的積極配合，能及時有效地實施逆向調(diào)節(jié)，但是目前地方政府債務高企壓縮了財政政策的空間，抑制了財政政策的調(diào)控效果。利用貨幣政策緩解通縮壓力則能有效減輕政府債務負擔，從而拓寬財政政策的操作空間。據(jù)測算，通脹率上升2個百分點可使財政支出增速提高4.7~5.7個百分點。但也要謹防財政與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合演化為會導致惡性通貨膨脹的“財政貨幣化”問題。

　　二是“改善與市場的溝通，增強可預期性和透明度”。國際金融危機以來，美歐國家通過加強市場溝通與提高政策透明度的方式，引導公眾預期向政策目標靠攏，提高了貨幣政策的效率。目前中國貨幣政策正處于轉型期，數(shù)量型調(diào)控效率降低而價格型調(diào)控尚未完全建立，更需要預期管理來彌補貨幣政策調(diào)控效率的不足。據(jù)測算，強化預期管理能夠?qū)⒛壳爸袊泿耪叩恼{(diào)控效率提高40%左右。

　　三是“加強金融宏觀審慎管理制度建設”。金融體系的順周期性會強化實體經(jīng)濟的波動幅度，需要通過宏觀審慎政策對其進行逆周期調(diào)節(jié)，從而在經(jīng)濟上升周期主動抑制金融體系風險的過度承擔，在經(jīng)濟下行周期增強金融體系的彈性和自愈能力。在“防控風險”成為調(diào)控目標的背景下，加強宏觀審慎監(jiān)管非常有必要。同時，“十三五”規(guī)劃綱要首次提出“構建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制”，這與國際金融危機以來發(fā)達國家宏觀政策的改革方向相一致，實踐經(jīng)驗也表明，這有助于實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的雙重目標。

　　宏觀調(diào)控更具針對性，將繼續(xù)加大定向調(diào)控力度

　　“十三五”規(guī)劃綱要指出，“在區(qū)間調(diào)控的基礎上加強定向調(diào)控”、“采取精準調(diào)控措施”及“更好發(fā)揮財政政策對定向調(diào)控的支持作用”，這是“十二五”規(guī)劃所未提及的。在目前常規(guī)調(diào)控政策空間收緊且效率下降的背景下，通過定向調(diào)控加大對“三農(nóng)”、小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)和關鍵領域的支持力度，有助于協(xié)同推進經(jīng)濟增長與結構調(diào)整。近幾年，西方國家也在使用結構性政策以幫助經(jīng)濟擺脫低迷狀況，比如美國的定期證券借貸便利和歐洲央行的定向長期再融資操作等。但是，定向調(diào)控只能是非常時期的權宜之計，而不應成為宏觀調(diào)控的常態(tài)手段。無論是財政政策還是貨幣政策均無法根治中國經(jīng)濟結構失衡的問題，其癥結在于市場化改革仍不到位。此外，長期依靠定向調(diào)控，很可能會演化為以宏觀調(diào)控之名行微觀干預之實，這與“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的市場化改革大方向是相背離的。

　　宏觀調(diào)控方式更加靈活，明確提出“相機調(diào)控”原則

　　宏觀政策應遵循規(guī)則還是相機抉擇，這一直是學界爭論的焦點。在國際金融危機以前，實施通脹目標制國家的成功經(jīng)驗使得宏觀政策應遵循規(guī)則的觀點更為主流，但國際金融危機以后，學術界認識到物價穩(wěn)定不足以保證經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定，故政策應保持一定的靈活性。美國宏觀經(jīng)濟政策的制定正是因為采取了相機抉擇的方式，才能在危機后迅速做出反應，為其經(jīng)濟的復蘇打下基礎。

　　遵循“相機調(diào)控”原則也符合當前我國的國情。在通縮壓力加大而流動性相對充裕的背景下，CPI很可能會保持低位運行而難以反映實際經(jīng)濟情況，因此單獨錨定通脹目標并不可取。此外，在以三期疊加和四大紅利放緩為核心的經(jīng)濟新常態(tài)下，就業(yè)和增長等指標均可能超預期變動，故需要提高宏觀調(diào)控的及時性與靈活性。當然，“相機調(diào)控”不應錨定過多目標，否則會導致時間不一致性等問題，從而降低調(diào)控效率。比如前幾年我們曾經(jīng)在“穩(wěn)增長”、“控通脹”、“調(diào)結構”和“防風險”等目標之間不斷切換，結果導致公眾預期紊亂而沒有妥善解決增速下滑、風險加大和結構失衡等問題。