歷經十年，四次審議，一共8章55條的資產評估法終于通過，資產評估行業(yè)也由此迎來了自己的行業(yè)大法。

 

　　回顧這部“小眾”法律的立法之路，有人用了“不同尋常”來形容。梳理一下這部法律的立法進程，在全國人大常委會的立法史上并不多見。資料顯示，全國人大財經委于2006年啟動資產評估法的立法工作，直到2012年2月初次審議，草案形成經過了6年時間，從初審到四審足足又過了4年，這其中，三審與二審的間隔已經達到了立法法允許的最長時限2年，如果再不提請審議，將會終止。

 

　　很多人不禁發(fā)出疑問，為什么資產評估法這部“小”法走了這么長的路，背后到底有何原因?

 

　　“十年磨一劍，很正常，但也確實很不容易。這部法律對于評估行業(yè)的發(fā)展將發(fā)揮巨大作用。”參與資產評估法立法工作的北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，從某種意義上講，法律就是一個利益妥協(xié)的產物，不同的利益主體表達自己的訴求，最終形成一個共識。這部法律得以出臺，是在我國評估行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上所作出的一個最優(yōu)考慮，這也是本法的一個最大亮點。

 

　　管理體制曾讓立法者最糾結

 

　　資產評估涉及的問題很復雜，立法過程中也曾引起爭議，包括法律名稱、是否規(guī)定民事責任、要不要規(guī)范評估程序等，都是爭議的焦點。尤其是關于資產評估行業(yè)的體制機制，更是爭論不休的立法難點。

 

　　“改革中很多時候就是把體制機制解決好，很多問題也就迎刃而解。”談及這部法律立法中的最大難點，參與此次立法工作的劉劍文告訴記者，資產評估法的立法過程中，行業(yè)管理體制機制一直都是爭論的焦點和難點。

 

　　據了解，經過幾十年的發(fā)展，目前資產評估領域已經形成了包括資產評估、房地產估價、土地估價、礦業(yè)權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內的六大類評估專業(yè)，分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、商務部和保監(jiān)會等五個部門管理，即采取所謂的“五龍治水”體制。因此，立法中，這種管理體制該統(tǒng)還是分，爭論了很久，也是最為糾結的一個內容。

 

　　資料顯示，資產評估法草案曾規(guī)定，國務院建立由財政部門牽頭的資產評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制，負責協(xié)調和指導評估行業(yè)發(fā)展。換句話說，起草部門是希望建立由財政部主導的統(tǒng)一的資產評估制度，從人員、機構、規(guī)則、行業(yè)自律等方面，建立一套類似注冊會計師的法律制度。

 

　　然而，不同的行業(yè)評估涉及不同的行業(yè)標準和程序。有的常委委員、部門、行業(yè)協(xié)會和社會公眾建議還是明確由各個部門按照職責分別管理比較符合實際。立法機關經研究認為，建立評估行業(yè)管理協(xié)調配合機制有利于解決多頭管理的問題，但鑒于目前有關部門意見分歧比較大，同時考慮到各評估專業(yè)類別雖然同屬評估行業(yè)，但也有其自身的專業(yè)特點，為最大程度取得共識，暫不改變目前分別管理的體制，最終刪去了建立協(xié)調配合機制的規(guī)定。

 

　　資產評估法第七條規(guī)定，國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。設區(qū)的市級以上地方人民政府有關評估行政管理部門按照各自職責分工，對本行政區(qū)域內的評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。

 

　　“統(tǒng)有統(tǒng)的好處，分有分的好處。”劉劍文說，這里的有關評估行政管理部門就是指目前負責管理評估行業(yè)的財政、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、商務、保險監(jiān)督管理五個部門。法律案堅持了從我國國情出發(fā)，考慮到現(xiàn)在如果要建立一個統(tǒng)一的評估機構，還有很大難度，目前條件還不具備。經過大量立法調研后，立法機關認為還是按照現(xiàn)行體制，實行一種分行業(yè)、分部門的管理較為合適。國務院的一些行政職能部門按照職責分工，主要是對評估行業(yè)進行行業(yè)監(jiān)管，另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理功能。

 

　　增加評估程序體現(xiàn)公平正義

 

　　資產評估法專設了第四章“評估程序”。據了解，資產評估法草案第四章章名曾為“評估委托與報告使用”。審議時，有的常委委員提出，評估程序對于保證科學、公正開展評估業(yè)務非常重要，建議第四章進一步細化評估程序規(guī)范，并將該章章名修改為“評估程序”。立法機關經研究，將第四章章名改為“評估程序”，并進一步完善了程序性規(guī)定。根據第四章，評估的主要程序有:選擇評估機構、訂立委托合同、指定評估專業(yè)人員承辦、現(xiàn)場調查、選擇評估方法、編制評估報告、簽名蓋章、保存評估檔案、使用評估報告、異議處理。

 

　　劉劍文認為，這些規(guī)定都是該法的亮點。“任何一個行業(yè)的發(fā)展都離不開公平正義，很多時候，做到實體的公平正義很難，但是程序上是很容易做到的，所以，資產評估應該有什么程序，法律都一一加以規(guī)定，這些對于規(guī)范行業(yè)發(fā)展有很大意義。”

 

　　此外，資產評估法對評估機構也進行了規(guī)范，包括設立條件、設立程序、內部管理制度以及職業(yè)風險防范機制。

 

　　值得一提的是，資產評估法草案曾規(guī)定:“設立評估機構，應當經省級以上人民政府資產評估行業(yè)管理部門核準，由工商行政管理部門辦理登記。”有的常委委員、地方和部門提出，根據改革工商登記制度的精神，不應當對設立評估機構規(guī)定前置許可，但要明確設立評估機構的法定條件，并加強事后監(jiān)管。

 

　　根據這一意見，立法機關刪去了設立評估機構需經資產評估行業(yè)管理部門核準的規(guī)定，改為實行事后備案管理，并明確了設立評估機構的條件。

 

　　資產評估法第十五條規(guī)定，評估機構應當依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務。合伙形式的評估機構，應當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業(yè)經歷且最近三年內未受停止從業(yè)處罰的評估師。公司形式的評估機構，應當有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業(yè)經歷且最近三年內未受停止從業(yè)處罰的評估師。

 

　　“這樣的規(guī)定有助于解決惡性競爭問題。”劉劍文說。

 

　　法律多處規(guī)定吸收改革成果

 

　　資產評估法中的一大亮點還體現(xiàn)在，法律案中有多處規(guī)定都充分體現(xiàn)出這些年改革成果的吸收。

 

　　比如，該法第三條強調了自愿評估和強制評估相結合原則。劉劍文分析說，之所以這樣規(guī)定，與國務院這些年進行的行政體制改革有很大關系。一方面，資產評估法降低了門檻，強調自愿評估。換言之，可以參與評估或者作為受托人的主體可以是任何人，這就等于是解決了大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的需求，可以帶來更多的就業(yè)崗位，由此帶來更多的就業(yè)機會。另一方面，此次資產評估法也強調了評估的強制性，第三條第二款規(guī)定，“涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的(以下稱法定評估)，應當依法委托評估機構評估。”也就是說，不是所有的評估都是任何人可以隨意做的，有些評估必須要依照法定程序，委托專門的評估機構進行。

 

　　此外，有關法律責任的規(guī)定，可謂資產評估法的又一大亮點。“可以說，資產評估法的一個重要職責，就是保護資產評估各方當事人的合法利益和公共利益，既包括委托方的利益，也包括受托方的利益，還包括第三人的利益，基于此，法律此次對資產評估當事人的權利責任義務都作出了規(guī)定。”劉劍文說。

 

　　據記者了解，在資產評估法草案審議過程中，有些常委委員建議加大對評估違法行為的懲處力度，區(qū)分簽署虛假評估報告和簽署有重大遺漏的評估報告兩種違法行為的法律責任，對嚴重違法行為增加終身禁業(yè)的規(guī)定。有的意見提出，草案強化了行業(yè)協(xié)會的管理職責，按照權責一致的原則，對行業(yè)協(xié)會違反本法的行為，應當增加規(guī)定相應的法律責任，以加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督。

 

　　根據上述意見，資產評估法從行政、刑事、民事三個方面，規(guī)定了評估專業(yè)人員、評估機構、委托人、行政管理部門、行業(yè)協(xié)會等主體的法律責任。“對各方權利義務作出規(guī)定，就是想創(chuàng)造出一種公平競爭的環(huán)境。”劉劍文分析說，尤其是第五十條規(guī)定了評估機構和評估專業(yè)人員的民事責任，是比較大的亮點。這對強化評估機構和人員的責任將起到很重要的作用。與此同時，第二十一條還規(guī)定了風險防范機制，這也是考慮到一旦評估機構需要承擔民事責任，如何來減損自身風險。

 

　　在刑事責任方面，資產評估法第四十四條、第四十五條、第四十七條、第四十八條，第五十二條以及第五十四條分別對評估專業(yè)人員、評估機構、委托人和有關行政管理部門以及評估行業(yè)協(xié)會工作人員四類主體分別宣示了可能的刑事責任情形。

 

　　北京師范大學刑事法律科學研究院暨法學院副教授吳沈括就此分析指出，就總體的刑事責任設計而言，本法的特點在于強調通過刑罰手段，提升各利益相關方的主體責任水平。其規(guī)范設計的邏輯是資產評估領域實際的業(yè)務流程與業(yè)務行為樣態(tài)。之所以這樣規(guī)定，就其目的而言，主要有兩個:其一是明確各利益相關方的注意義務，強化遵守規(guī)范的自覺意識；其二，通過引入刑事責任設計，確保相關非刑事規(guī)范的實際效力。

 

　　吳沈括進一步指出，就刑事立法的基本訴求而言，資產評估法的核心在于，一方面實現(xiàn)特殊預防的目的，讓實際的、特定的犯罪行為人得到相應處罰，喪失進一步實施犯罪的現(xiàn)實可能性；另一方面，是實現(xiàn)一般預防的目的，期望對可能的、潛在的犯罪人產生行為阻嚇效果，使其放棄實際實施犯罪的想法。

 

　　終結行業(yè)亂象　加速行業(yè)洗牌

 

　　小到變現(xiàn)一塊表、置換一輛車，以及未來要開征的房地產稅，大到土地交易、礦產轉讓等，都離不開資產評估。

 

　　“不僅如此，更為重要的是，從宏觀上講，資產評估對于完善社會主義市場經濟體制很重要。”劉劍文指出，通過資產評估可以優(yōu)化資產配置，維護市場秩序，促進市場公平競爭，有利于市場經濟的健康發(fā)展，尤其是此次法律中規(guī)定的強制評估，更是維護以公有制為主體的國家基本經濟制度的需要，可以防止國有資產的流失。“不管是深化國企改革，還是發(fā)展公有制經濟所涉及的資產轉讓、并購、重組、股權交易等，都離不開資產評估。”

 

　　此外，評估行業(yè)自身的發(fā)展也十分需要出臺法律。現(xiàn)在六大類評估機構共有1.4萬多家，評估師人數(shù)已經超過13萬，從業(yè)人員60多萬。但是行業(yè)發(fā)展至今，卻沒有一部系統(tǒng)性、管全局的行業(yè)大法，對評估人員權利義務的規(guī)定一直是空白，導致評估過程中出現(xiàn)惡性競爭、互相壓低評估費用價格等問題屢見不鮮。

 

　　“我一直覺得任何一個行業(yè)，必須要有規(guī)范才能做大做強。該法的出臺對于提高評估機構的權威性和公信力都十分有幫助。短時間上講，對評估行業(yè)的發(fā)展會有一些影響，比如會淘汰一些小的不規(guī)范的評估機構等，但是從長期看，對整個行業(yè)是很有意義的。只有規(guī)范經營，才能有長遠的發(fā)展，相關權利義務及程序規(guī)定得越具體明確，越有利于行業(yè)的發(fā)展。”

 

　　劉劍文稱，伴隨法律的正式出臺，肯定會改變目前行業(yè)格局，將重新洗牌。目前五大部門管理的六大評估領域，都必須要符合資產評估法的規(guī)定。未來資產評估領域中的評估機構大體會分為兩大類:一類是專業(yè)性，專門負責一個領域；另一類就是綜合性，各個領域都可以做，綜合能力很強。“這兩類機構將成為資產評估領域的發(fā)展趨勢。”