機關事業(yè)單位養(yǎng)老金個人繳費已定 ＂雙軌制＂破題

作 者：郭晉暉 來 源：第一財經(jīng)日報(上海)發(fā)表日期：2014-04-11

在北京一所工科大學當副教授的王文云每個月工資有6000多元，在她的工資單上并沒有“養(yǎng)老保險”這一項，和全國4000萬機關事業(yè)單位人員一樣，王文云不需要為未來的養(yǎng)老繳費。

然而一旦機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革啟動，這一情況將發(fā)生根本改變。記者從多個渠道獲悉，雖然機關事業(yè)養(yǎng)老保險改革最終方案還未出爐，但公務員和事業(yè)單位職工需要像企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險這一原則已經(jīng)確定。

雖然機關事業(yè)單位養(yǎng)老改革個人繳費已成定論，但“誰來埋單”這個難題不解決，這一輪的改革則很有可能將像7年前一樣陷入泥潭。

“雙軌制”破題

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革今年又一次被寫入了政府工作報告，它是正在制定中的養(yǎng)老保險頂層設計中的重要組成部分。

清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏接受本報記者采訪時表示，從2008年開始國務院下發(fā)文件進行機關事業(yè)單位改革到2013年，政府的思路是“事業(yè)單位先改，公務員暫時不動”，但經(jīng)過去年一年全民社保大討論之后，改革思路已經(jīng)發(fā)生變化，下一步機關與事業(yè)單位同步進行改革將是大概率事件。

人社部部長尹蔚民多次在公開場合表示，將按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式，改革機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，破除養(yǎng)老保險“雙軌制”，同時建立體現(xiàn)機關事業(yè)單位特點的職業(yè)年金制度。

這是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的大方向，簡單而言就是像企業(yè)一樣，雇主繳費參 加社會統(tǒng)籌，個人繳費建立個人賬戶，同時單位和個人共同繳費建立職業(yè)年金。按照現(xiàn)行費率，單位繳費為20%入社會統(tǒng)籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業(yè)年金 最高繳費標準為16%，其中單位個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達44%。

中央文件尚未出臺，一些地方已經(jīng)謀動。《第一財經(jīng)日報》記者在調(diào)查時獲悉，3月中旬，廣東省人社廳派出了一個調(diào)研小組去中山市調(diào)研機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。在此之前，他們已經(jīng)派專人對事業(yè)單位養(yǎng)老改革進行測算。

廣東省人社廳一位副廳長在內(nèi)部會議上表示，中央層面將在今年出臺機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的文件，廣東省將會結(jié)合本省實際制定改革的實施細則。

實施細則的基本方向是建立統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和待遇調(diào)整辦法，同步建立職業(yè)年金，目的是做到新老制度銜接，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

本報記者在廣東調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，廣東一些市縣比如中山、珠海、湛江等地區(qū)，這十多年來公務員一直都是繳納養(yǎng)老金的。其中中山市最為典型，公務員個人和財政都拿出“真金白銀”來按照企業(yè)標準進行繳費。

楊燕綏把當前地方公務員養(yǎng)老保險改革進行的一些試點概括為兩種，一是“進口改 出口不改”，類似于中山；二是“進口小改出口不改”，一些地區(qū)公務員繳費標準達不到8%，只做到5%，甚至只有2%~3%。各地改革的共同點是，不管繳費 多少和計發(fā)方式的變化，最終領取的還是按照機關事業(yè)單位的高替代率來計算，并不改變待遇水平。

誰來埋單？

國務院事業(yè)單位改革文件下發(fā)7年來，試點各地紋絲不動的最根本原因并非公眾所認為的——這部分人更有話語權(quán)，而是因為這項改革背后所面臨的財務困局。

在楊燕綏看來，公務員改革相對是容易的，他們個人繳費可以通過漲工資來實現(xiàn)平衡，雇主繳費財政也可以安排資金。“事業(yè)單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預計，各級財政不愿意也沒能力為他們埋單，事業(yè)單位并沒有收入來源來解決這一問題。”楊燕綏說。

王文云每月扣除需要向?qū)W校后勤部門支付的房租、停車費等諸多費用之后，她實際拿到手的只有不到4000元，這個收入水平在北京來說并不算高。

按照現(xiàn)行的改革方案，個人賬戶和職業(yè)年金的繳費比例總計將最高達到16%，這意味著她每個月還將拿出720元為養(yǎng)老儲蓄，這對于她來說并不是一筆小數(shù)目，將直接影響到她的當期消費。

中國人民大學公共管理學院教授李珍在接受本報記者采訪時表示，公共部門的雇員 勞動收入仍然是高度計劃的，它不包含養(yǎng)老的剩余權(quán)益，他們的工資水平低于同等條件下市場化部門人員，這些雇員等于交了“隱形稅”，退休金的高水平只是雇員 工資的延期支付。“這些公共部門一旦個人進行繳費將破壞現(xiàn)有薪酬結(jié)構(gòu)的平衡，將會對這些部門人員的穩(wěn)定性造成影響。”李珍說。

而一旦進行改革，比王文云更焦慮的是她的校長。作為雇主，學校必須為老師繳納20%的社會統(tǒng)籌，還應該繳納最高達8%的職業(yè)年金。

“這筆額外的支出如果讓學校來出，學校只能亂收費，政策也不允許，如果讓財政來出，財政預算中現(xiàn)在也沒有這一項。”一位知情人士對本報記者表示。

從當前的實際情況來看，公務員改革的難度遠遠小于事業(yè)單位，公務員作為財政供養(yǎng)人員，即使財政為他們繳費只是從一個口袋轉(zhuǎn)向另一個口袋，財政甚至可以為公務員“記空賬”，到他們退休時一并補發(fā)他們。

“一旦改革，財政肯定不會為所有的事業(yè)單位埋單，按照事業(yè)單位分類改革的方 案，行政類和公益類中一部分參照公務員管理單位，比如中小學基礎教育等，財政還有可能負擔，對于公立醫(yī)院、科研院所、大中專院校等公益類事業(yè)單位財政完全 出資的可能性很小。”上述知情人士表示，若改革后仍然由財政負擔，也就沒有改革的必要了。

昂貴的改革

總費率高達44%的機關事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革將成為一項昂貴的改革。楊燕綏認為，僅公務員啟動養(yǎng)老改革一項，財政初期需要支付三筆錢：一是公務員過去工作年限的視同繳費；二是當期繳費入統(tǒng)籌賬戶的20%，入職業(yè)年金的8%；三是執(zhí)行“老人老制度”人群當期的養(yǎng)老金。

深圳的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點。2010年深圳全市行政機關全面啟動公務員分類 管理改革，從增量開始進行公務員養(yǎng)老保險改革，新聘任人員簽訂勞動合同，購買社會養(yǎng)老保險。2012年8月，深圳市事業(yè)單位也進行了同樣的改革，2013 年底，深圳市遞交方案，對改革之前參加工作的“委任制”公務員進行養(yǎng)老保險改革。

深圳為公務員和機關事業(yè)單位人員購買養(yǎng)老保險的標準為每月工資的21%，其中 單位繳13%、個人繳8%。購買地方補充養(yǎng)老保險，繳費比例為繳費工資的1%，由單位繳納。考核合格的，由財政每月按工資的一定比例繳交職業(yè)年金，待退休 后領取，繳交比例暫定為8%，月工資總額超過城鎮(zhèn)在崗月平均工資3倍以上的，繳交比例為9%。

由于深圳社會統(tǒng)籌的繳費基數(shù)13%低于全國20%的水平，深圳機關事業(yè)單位繳費總比達到30%，遠高于企業(yè)職工的繳費水平。若按此繳費水平，退休之后養(yǎng)老保險的替代率與改革之前差別不會太大。

楊燕綏對于財政出資來進行事業(yè)單位養(yǎng)老改革持悲觀態(tài)度。她認為，深圳經(jīng)驗能夠執(zhí)行的前提是財力支撐。在中國的很多地區(qū)，有限的財政收入能夠解決公務員和基礎教育老師的工資已經(jīng)很吃力了，很難再拿出額外的財力來進行養(yǎng)老保險改革。

公平之辯

追求公平是養(yǎng)老保險制度并軌的首要目的，但按照當前像復制企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革在實際操作中很難做到公平。

未來最大的不公平將是年金的差異，有沒有年金將成為職工養(yǎng)老金替代率的決定因素。現(xiàn)在中國的企業(yè)年金仍然是“富人俱樂部”，當前全國參加企業(yè)年金的職工只有2000萬人，而且絕大多數(shù)都是國有大型壟斷企業(yè)。

制度允許所有的參保企業(yè)為職工建立年金，并于去年底出臺了年金的個人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，但現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的高費率嚴重擠壓了年金的空間。

楊燕綏說，企業(yè)年金發(fā)展最大的瓶頸在于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率過高，一般企業(yè)沒有能力再為職工建立年金。公務員的職業(yè)年金可以由財政埋單，財政無法顧及的事業(yè)單位就會出現(xiàn)千差萬別的情況，她預計大部分事業(yè)單位也沒有能力建立年金。

“何為養(yǎng)老金的公平”同樣讓王文云困惑，她博士畢業(yè)在高校工作每個月的工資只有6000元，而她同學本科畢業(yè)之后在一家外企工作，如今年薪已經(jīng)50萬。

“同學說我退休之后會比他拿的錢多，這樣不公平，可是在職的時候，他比我有錢得多，我比他學歷還高，只不過進了體制內(nèi)就和他收入相差這么多，難道我就會覺得公平嗎？”王文云說。

李珍認為，企業(yè)職工養(yǎng)老待遇較低是有很多原因的，比如繳費時間過短，公共部門 退休金要求最低工作年限是30年，而職工養(yǎng)老保險只要求15年。公共部門雇員的平均工作年限會在35年左右，而職工養(yǎng)老保險平均繳費年限已從制度之初的 32.5年下降到2012年的29年左右，前者比后者多5~6年的貢獻。

社會保險不是社會福利，它講求權(quán)利和義務的對等?，F(xiàn)在很多企業(yè)參保人待遇低，與繳費年限過短（很多中小企業(yè)的靈活就業(yè)人員只繳納15年就停止了繳費）、繳費基數(shù)過低（只按照社會平均工資的60%）有直接關系。

面對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的財務困境，楊燕綏說，還有一種可能就是財政當期不出錢，只啟動個人繳費，對參保人的視同繳費和社會統(tǒng)籌都記賬，到這部分人退休的時候再一并補齊。這樣做的結(jié)果是加重制度內(nèi)的不公平。

“機關事業(yè)單位總計有4000萬人，現(xiàn)在企業(yè)職工養(yǎng)老保險的參保人也才3個億，若這部分人沒有單位繳費，就相當于制度中十分之一的部分在空轉(zhuǎn)，機關事業(yè)單位的加入不僅不能緩解基金的壓力，還可能加大制度的風險。”楊燕綏說。

無論是楊燕綏還是李珍，她們都認為并軌是必然的，但簡單向企業(yè)職工養(yǎng)老制度并軌是不可行的，必須先對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行根本性的改革。

楊燕綏認為，養(yǎng)老保險改革首先必須區(qū)分公共品和準公共品，作為公共品的基礎養(yǎng)老金可以講公平，消除身份的差異，人人老了都可以領到差不多的吃飯錢，而個人賬戶則作為準公共品，根據(jù)工作年限、繳費多少而人與人不同。政府可以管吃飯，但老年人生活的改善必須靠自己的積累。