四中全會將從6方面闡述法治 或議公權(quán)力邊界

來 源：中國廣播網(wǎng)(北京)　發(fā)表日期：2014-10-16

核心提示：十八屆四中全會即將召開，會上將審議《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從怎樣依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、行政，如何建設(shè)法治國家、政府、社會等六方面闡述法治。此外，學(xué)者預(yù)計四中全會還將論及如何劃定公權(quán)力邊界等議題。
1997年9月，“依法治國”四個字被寫入十五大報告。依法治國成為執(zhí)政黨治理國家的基本方略。這被視為開創(chuàng)了一個新時代。

即將召開的十八屆四中全會把推進“依法治國”作為主題，將審議《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，詳細(xì)描繪法治中國新圖景。

輿論認(rèn)為，中國的執(zhí)政黨在致力于將“依法治國”作為治國理政的基本方式。

對這一變化，民眾有清晰的感知。最高領(lǐng)導(dǎo)人多次在重要場合表態(tài)，維護憲法法律權(quán)威；一批冤假錯案被平反，改革被納入法治軌道，司法腐敗面臨強力打擊，政法機關(guān)不再神秘，更為公開透明。

新京報今起推出系列報道，探尋法治中國的軌跡，分享法學(xué)大家的思考。

在依法治國基本方略提出后的第17個年頭，“依法治國”新路線圖將出臺。即將召開的十八屆四中全會，將審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,全面破解執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、違法不究、信訪不信法等一系列問題。

目前，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》草稿正在一定范圍內(nèi)征求意見，修訂完善。“很全面，很深入，很震撼”，一位了解草稿內(nèi)容的法律學(xué)者告訴新京報記者，“《決定》基本上是三中全會提出的‘法治國家、法治政府、法治社會’具體化，內(nèi)容涉及依法執(zhí)政、依法行政、司法改革等各個方面”。

新進展

十八大提法治是治國理政基本方式

“中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，用什么樣的方式治理好國家，如何更好地維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，始終是黨的領(lǐng)導(dǎo)集體孜孜以求、不斷探索的一個重大的理論問題和實踐問題”，最高法前院長肖揚親歷了“依法治國”基本方略的提出過程，他在《依法治國基本方略的提出、形成和發(fā)展》一文中稱。

國家行政學(xué)院教授許耀桐等受訪專家也表示，依法治國基本方略的形成過程，反映出改革開放30余年，執(zhí)政黨對于治國理政方式的探索和調(diào)整。

1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議上發(fā)表《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》講話，總結(jié)“文革”沉痛教訓(xùn)時指出：“必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”許耀桐說。

“這里講的制度化、法律化，實際就是法治化的問題。”許耀桐說。

“法治三老”之一、中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員李步云1979年與人合寫了《論以法治國》，開了“以法治國第一腔”。李步云對新京報記者說，1978年10月，在中國社科院法學(xué)所的一次學(xué)術(shù)會議上，北大法律系原主任陳守一提出，“人治還是法治呢，值得研究”。

中國社科院法學(xué)所這次學(xué)術(shù)會議后，李步云開始思考“人治”、“法治”問題，隨后與人合寫了18000字的《論以法治國》。

論文發(fā)表后，曾有人將其抄成大字報，張貼在機關(guān)門口，引發(fā)了激烈爭論，“法學(xué)界出現(xiàn)‘三大派’論戰(zhàn)。‘法治論’的觀點主張反對人治，提倡法治；‘取消論’認(rèn)為‘法治’和‘人治’是西方的提法，是資產(chǎn)階級觀點；‘結(jié)合論’認(rèn)為‘法治’和‘人治’都有必要，應(yīng)該結(jié)合起來”。

“三大派”論戰(zhàn)引發(fā)了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。肖揚在《依法治國基本方略的提出、形成和發(fā)展》一文中稱，1995年下半年，中央舉辦第三次法制講座，主題就是《關(guān)于依法治國、建設(shè)社會主義法制國家的理論和實踐問題》。

一個多月后，八屆全國人大四次會議召開，把“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”作為一條基本方針寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。

1997年9月，“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入十五大報告。

此后，歷次黨代會報告都強調(diào)依法治國是治理國家的基本方略。至十八大，提出“全面推進依法治國,法治是治國理政的基本方式”。

新局面

現(xiàn)實需求促“依法治國”建設(shè)提速

雖然十五大以來的歷次黨代會，一再重申依法治國基本方略，但17年來的歷次黨的中央全會，首次將“依法治國”作為主題的是即將召開的十八屆四中全會。

李步云、許耀桐和中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長胡錦光等受訪專家們認(rèn)為，四中全會之所以首次圈定“依法治國”主題，既是全面深化改革的現(xiàn)實要求，更是社會矛盾高發(fā)期的迫切要求。

“改革開放初期，需要打破計劃經(jīng)濟體系，總體說法律體系不完善，所以依法治國基本方略確定后的第一個十年，一直在解決‘有法可依’的問題?，F(xiàn)在社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，十八屆三中全會已經(jīng)確定了全面深化改革60條。但一些政府部門并沒有適應(yīng)從改革推進法治，到法治推進改革的轉(zhuǎn)變。什么法不法的，先干起來再說，這樣的草莽式人物還不少”。許耀桐說。

一些地方政府運用行政權(quán)力直接干涉司法的案例時有出現(xiàn)。比如2010年，重慶李渡新區(qū)管委會在一起當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖戶與爆破公司的訴訟中，要求一審法院，“作出駁回原告訴訟請求的判決”，不要“一意孤行”。

同年，陜西國土資源廳在一起“民告官”的訴訟中敗訴，面對生效判決，陜西國土資源廳召開協(xié)調(diào)會，作出了否定法院判決的決定。不久后，最高法審理陜西一起 礦權(quán)糾紛案件時，收到了陜西省政府辦公廳的函件，稱一審判決不正確，最高法如果維持一審判決，“將會產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果”；“對陜西的穩(wěn)定和發(fā)展大局帶來較大的消極影響”。

與政府層面的上述行政表現(xiàn)相比，高居不下的群體性事件、暴力執(zhí)法事件、冤假錯案、信訪排名引發(fā)的“黑監(jiān)獄”等，更詮釋出現(xiàn)行法治的嚴(yán)峻局面。

盡管依法治國成為治國方略也已歷時17年，違背依法治國要求的事件層出不窮，許耀桐說，“正是基于這樣的現(xiàn)實需求，四中全會將依法治國作為主題，全面解答如何建設(shè)法治國家這個問題”。

十八大報告重申，“全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。”十八屆三中全會《決定》提出建設(shè)法治中國，“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”。在許耀桐認(rèn)為，十八大以來，“依法治國”建設(shè)全面提速。

據(jù)新京報記者統(tǒng)計，十八大以來，習(xí)近平至少在17個重要講話中，強調(diào)依法治國的重要性。習(xí)近平的治國理政思路，“依法治國”貫穿其中，無論是改革還是反腐，都強調(diào)要在法治的框架下進行。

當(dāng)選中共中央總書記剛剛20天，習(xí)近平就在憲法公布施行30周年大會上提出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，重申憲法高于一切，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。

新內(nèi)涵

四中全會將從六方面闡述依法治國

今年2月，習(xí)近平在中央深改組第二次會議上說，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革。

全國人大常委會法工委研究室負(fù)責(zé)人表示，黨中央有了政治決策之后，要先立法后推行，“先立后破”，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點。

“十八大以來，黨的相關(guān)決議和舉措，表明黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對法治及其治理國家的作用之認(rèn)識水平和重視程度達到了一個前所未有的新高度。”中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心副主任肖中華教授在接受媒體采訪時表示。

了解《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》草稿內(nèi)容的一法律學(xué)者向新京報記者透露，《決定》草稿圍繞十八屆三中全會提出的“三個依法、三個法治”展開，“也就是怎樣依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依法行政，如何建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，具體化闡述‘法治中國’的內(nèi)涵與外延，明確法治建設(shè)的步驟”。

該名學(xué)者預(yù)計，十八屆四中全會極有可能深入討論依法治國的六大方面議題：如何改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式？如何維護憲法法律權(quán)威，違憲監(jiān)督機制怎樣破題？國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，如何運用法治思維推進改革，實現(xiàn)凡是重大改革都要于法有據(jù)？法治政府建設(shè)，怎樣劃定公權(quán)力的邊界，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)？司法改革，怎樣破解司法權(quán)的行政化、地方化問題？法治與反腐，在高壓強勢反腐的態(tài)勢下，怎樣形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐機制？

李步云、許耀桐、胡錦光等受訪專家們都認(rèn)為，上述六大議題中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”將是四中全會的核心議題之一。比如黨的領(lǐng)導(dǎo)如何從工作機制、領(lǐng)導(dǎo)方式、行政體制上，與依法治國接軌？如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法的關(guān)系？“有人認(rèn)為，改革要于法有據(jù)，依法治國讓黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，有損于黨的形象。這種觀點誤讀了黨與法之間的關(guān)系。黨也必須‘在憲法和法律范圍內(nèi)活動’，沒有任何超越憲法和法律的特權(quán)”。

年初，習(xí)近平在中央政法工作會議上全新地闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，“黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”

“黨要守法”，李步云強調(diào)，“在我國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施法律。黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不能以黨代政、以黨代法。這是在中國建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵一環(huán)。”

■ 對話

李步云：憲法監(jiān)督是“依法治國”突破口

李步云

1933年生，湖南婁底人。中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師。

1979年9月發(fā)表《論以法治國》，首次系統(tǒng)地提出了以法治國的理論框架與制度構(gòu)想，開啟“依法治國第一腔”。近三十年，作為主要決策和建議專家，參與和推動了1982年修憲、2004年修憲、“依法治國”入憲、人權(quán)入憲等國家法治的重要進程。2013年倡立民間法學(xué)獎——“李步云法學(xué)獎”。

十八大首次提“法治精神”

新京報：十八屆四中全會將以“依法治國”作為主題。十八大以來的法治建設(shè)的情況如何？

李步云：十八大以來進步明顯，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)更加強調(diào)依法治國的重要性，出現(xiàn)了一些新提法和新概念。比如提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式”。

在中央文件中，十八大第一次提出“法治精神”，現(xiàn)代法治的根本精神就是人本精神，這是推動法治改革的主要動力。還有十八屆三中全會提出的“建設(shè)法治中國”，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”；“維護憲法法律權(quán)威，進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”；“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”等等，將依法治國上升到了一個新的高度。

新京報：四中全會將全面研究“依法治國”，會不會有新的內(nèi)涵？融入新的內(nèi)容？

李步云：回顧依法治國進程，十五大依法治國成為基本方略，這是法治史上的一個里程碑。1999年3月“依法治國”入憲，這是又一個里程碑。

2002年的十六大，正式提出“政治文明”的概念，過去講的都是物質(zhì)文明和精神文明，十六大首次將民主、法治、人權(quán)建設(shè)，從以往“精神文明”的概念和范疇中獨立出來，成為與物質(zhì)文明、精神文明并列的一種文明形態(tài)，提升了依法治國的戰(zhàn)略地位。

2004年人權(quán)入憲，標(biāo)志依法治國進入一個新階段。接下來科學(xué)發(fā)展觀的提出，強調(diào)以人為本，為依法治國方略和法治國家建設(shè)，提供了新的理論指導(dǎo)。

剛才講到，十八大和十八屆三中全會，出現(xiàn)了一些新的提法和概念，將依法治國上升到了一個新的高度。三中全會提到“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

四中全會是首個以依法治國為主題的黨的全會，可以預(yù)期，這次會議將成為依法治國的又一個里程碑。

樹立憲法權(quán)威，必須建監(jiān)督制度

新京報：那么四中全會可能會涉及依法治國的哪些問題？

李步云：一些重要問題可能會有重大突破。首先是憲法實施監(jiān)督機制和程序必須建立起來，這是三中全會明確提出來的。

再有就是依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，司法改革如何去行政化、地方化，這也是三中全會明確提出的司法改革方向。

還有改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，依憲執(zhí)政，這也是中央領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)的。

新京報：憲法實施監(jiān)督機制和程序，該如何破題？

李步云：樹立憲法法律的權(quán)威性，必須建立憲法監(jiān)督制度。沒有監(jiān)督制度，憲法就是沒有牙齒的憲法。

2012年12月4日，在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平總書記談到憲法實施存在的不足和問題時，就提出了“主要表現(xiàn)在保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全”。去年的十八屆三中全會，“法治中國建設(shè)”章節(jié)明確提出，“維護憲法法律權(quán)威，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。

可見，憲法監(jiān)督機制和程序的建立，已提上日程。四中全會應(yīng)該制定憲法監(jiān)督機制和程序的具體方案。

新京報：此前你曾經(jīng)建議設(shè)立憲法監(jiān)督委員會？

李步云：那是2003年6月，我在修憲座談會上提的建議。

我的思路是，全國人大現(xiàn)有九個專門委員會，再加一個憲法監(jiān)督委員會，憲法監(jiān)督委員會的性質(zhì)與地位，和其他九個專門委員會大體上相當(dāng)，委員可以由全國人大常務(wù)委員會的委員和最有水平的法學(xué)家組成，規(guī)定所有公民、社會組織都有權(quán)提起違憲審查，由憲法監(jiān)督委員會審查和提出意見，報告全國人大常委會，最后由常委會討論決定是不是違憲，要不要處理，怎么處理，權(quán)力最后在人大常委會。憲法監(jiān)督委員無權(quán)直接作憲法監(jiān)督事項的決定、必須報全國人大常委會討論和作出決定并宣布。

前不久，我發(fā)表了一篇文章《建立憲法監(jiān)督制度正當(dāng)其時》，再次建議設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。

新京報：四中全會將審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是我國“依法治國”的首個“路線圖”。“依法治國”的突破口在哪里？首先應(yīng)該解決什么問題？

李步云：突破口還是建立憲法監(jiān)督制度，建立憲法監(jiān)督機制和程序，這是依法治國“路線圖”首先要解決的問題。改革開放30余年來，“有法可依”的問題已經(jīng)基本解決，現(xiàn)在面對的主要問題就是如何樹立憲法和法律的權(quán)威，怎樣做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。

對未來法治建設(shè)，我很樂觀

新京報：十八屆三中全會提出了新的司法改革思路，四中全會可能還會有哪些突破？

李步云：對于司法改革，三中全會明確了司法獨立和人權(quán)保障，勞教制度也宣布取消，作出了一些具體規(guī)定。

過去一段時期，有些群眾“信訪不信法”。四中全會應(yīng)該會對三中全會確定的司法改革方向，作出進一步具體部署。比如如何具體落實三中全會提出的“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，這是依法治國的核心問題，是依法治國的另一個突破口。

新京報：對于未來我國的法治建設(shè)前景，你怎么看？

李步云：法治國家這是我們的目標(biāo)，肯定要建成。我們希望走得快一點，少走一點彎路，但也不要太快，不能走回頭路。法治國家建設(shè)的快慢，取決于兩個條件，一個就是現(xiàn)代化水平，另一個就是經(jīng)濟體制改革、社會改革等不能拖法治建設(shè)的后腿。對于未來我國的法治建設(shè)，我很樂觀。

因為，市場經(jīng)濟必然帶來社會關(guān)系的深刻變化和人們觀念的變化，這就決定了必須走法治這條道路；中國的領(lǐng)導(dǎo)人將越來越有知識，視野越來越開闊。所以，我對我國法治建設(shè)的前景非常樂觀。

什么是依法治國？

依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

——十五大報告

1997年  十五大

依法治國出現(xiàn)6次

發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實行依法治國。

依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。

一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責(zé)任追究制度。

1999年

依法治國入憲

第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把“依法治國”正式寫入了憲法，規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”

2002年 十六大

依法治國出現(xiàn)8次

發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。

憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。

2007年 十七大

依法治國出現(xiàn)7次

堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益。

加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

2012年 十八大

依法治國首提“法治是治國理政的基本方式”

全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。

2014年

十八屆四中全會將首次專題討論依法治國問題，審議《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

 本文來源：中國廣播網(wǎng) 責(zé)任編輯：NN124