個稅改革插隊 明年或啟動

作 者：杜濤 來 源：經(jīng)濟觀察報發(fā)表日期：2015-12-14

    確立至今30余年的個人所得稅體制，終于要啟動一次大改了。而且，在新一輪財稅改革的清單中，它將被安排到房地產(chǎn)稅改革之前。

    經(jīng)濟觀察報獲悉，個稅改革方案在財政部內(nèi)部已經(jīng)完成，預計最快2016年上半年可以上報，下半年會選擇部分方案實施。

    2015年12月初，一位接近財政部的人士透露，上述方案中，住房按揭貸款利息納入個稅抵扣，可能會率先啟動；未來隨改革進一步推進，家庭贍養(yǎng)老人費用、子女教育費用以及房租等，也有望陸續(xù)被納入個稅抵扣。與此同時，他還表示，個稅的費用扣除額標準，即通常所說的起征點，基本上不會再提高了。

    從2005年開始，幾乎每隔三年，《個人所得稅法》都會在全國人大常委會會議上審議修改一次，而調(diào)整個稅起征點是歷次修法的主要內(nèi)容。目前，個稅起征點已從每月800元提高至2011年確定的每月3500元。但此后四年，再無動靜。

    直至2015年5月，國務院批轉發(fā)改委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提出要研究“綜合與分類相結合”的個稅改革方案，更深層次的改革輪廓才日漸清晰。

    經(jīng)濟觀察報從權威渠道獲知，新一輪個稅改革方案的基本思路已經(jīng)敲定，長期來看將分四步走，包括合并部分稅目、完善稅前扣除、適時引入家庭支出申報制度、優(yōu)化稅率結構等。最終目標是以家庭為納稅單位，按照勞務性收入、財產(chǎn)性收入和偶然所得進行分類征稅，在確定合理的起征點后，對家庭贍養(yǎng)老人、子女教育等支出進行稅前抵扣。

    但這套理想的“大綜合”方案，目前仍困難重重。2015年12月11日，一位省級稅務局所得稅處人士對經(jīng)濟觀察報說，2016年可能實施的個稅改革，實行“小綜合”的可能性很大。不同于“大綜合”的是，“小綜合”仍以個人為納稅人，只是將原來的11項個人收入分類綜合成若干大類，同時擴大一些稅前抵扣環(huán)節(jié)，比如住房按揭貸款利息、房租等。

    “現(xiàn)在對于個稅改革的配套，比如銀行信息等很多方面都有欠缺。”上述所得稅處人士說，盡管之前在實施個人年收入12萬元以上須自行申報的政策時，相關部門已經(jīng)進行了不少信息采集工作。但是不改永遠不知道有多少欠缺，不如開始改革。

    推動力

    個稅改革的“插隊”，似乎始料未及。

    早在2014年財稅改革全面啟動之初，財政部就提出了六大稅制改革，分別是營業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個人所得稅。

    其中，營業(yè)稅改增值稅正在繼續(xù)推進，截至2015年末，只剩建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)沒有納入其中；資源稅與消費稅的改革也正在進行之中，房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護稅則已經(jīng)開始立法。

    個稅改革原本排在房地產(chǎn)稅改革之后。但受限于立法程序和復雜的實際情況，房地產(chǎn)稅改革目前進展并不順利，致使財稅改革的整體步伐并未完全達到預期，個稅改革成為眼下最能救場的一個角色。

    2015年12月初，在財政部的一次內(nèi)部會議上，就有官員提出，由于立法的問題，房地產(chǎn)稅的推動工作可能要延后，因此現(xiàn)在個稅改革排在了房地產(chǎn)稅改革的前面，并且要加快進度。

    一位長期研究稅制改革的專家也表示，現(xiàn)在來看最有希望進行改革的是個人所得稅，畢竟房地產(chǎn)稅涉及到的利益太過復雜。

    更大的壓力來自決策層。前述接近財政部的人士告訴經(jīng)濟觀察報，中央深化改革領導小組在最近一次會議中，專門提及要加快財稅改革進度，并且直接點出個稅改革。這讓相關部門如履薄冰。

    實際上，中國個人所得稅改革從1980年開始到現(xiàn)在，已經(jīng)持續(xù)了30余年。山東大學財政系主任李華對經(jīng)濟觀察報表示，這30余年分為兩個階段。

    第一個階段是個人所得稅制的確立。1980年9月，《個人所得稅法》通過并公布，費用扣除標準確定為800元，由于國內(nèi)收入較低，當時主要是針對涉外企業(yè)的個人所得稅征管，并沒有對國內(nèi)居民征收個人所得稅。

    到了1986年9月，國務院發(fā)布《個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調(diào)節(jié)稅，納稅的扣除額標準調(diào)整為400元，而外籍人士的800元扣除標準并沒有改變。“內(nèi)外雙軌”的標準由此產(chǎn)生，中國居民也開始真正繳納個人所得稅。

    這個階段結束的標志是1993年10月《個人所得稅法》的首次修改。修正案規(guī)定，不分內(nèi)、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應依法繳納個人所得稅。這一年，個人所得稅制實現(xiàn)了內(nèi)外統(tǒng)一。在此基礎上，翌年，對中國財稅歷史影響最大的分稅制改革，開始實施。

    第二個階段是個人所得稅制隨經(jīng)濟需要，進行了歷次調(diào)整。1999年8月，由于此前亞洲金融危機的沖擊，國家出臺了刺激消費政策，為引導存款轉為消費，《個人所得稅法》再次修改，原第四條第二款“儲蓄存款利息”免征個人所得稅項目被刪去，由此開征了個人儲蓄存款利息所得稅。

    到了2005年，國家開始以提高個稅費用扣除標準即起征點的方式，來減輕納稅人負擔，促進收入公平分配。個稅起征點從當年的每月800元提高到后來的每月3500元，基本上是每隔三年調(diào)整一次。并且從2005年起，年收入大于12萬元的高收入者須自行申報納稅；2011年則調(diào)整了累進稅率的檔次。

    現(xiàn)在，以確立“綜合和分類相結合”的新個稅體制為標志的第三個階段，即將到來。

    新方案

    目前中國的個人所得稅稅目分為11類。

    按照《個人所得稅法》，這11類分別是工資、薪金所得；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產(chǎn)租賃所得；財產(chǎn)轉讓所得；偶然所得；經(jīng)國務院財政部門確定征稅的其他所得。

    此次個稅改革的第一步就是合并部分稅目。如果以前面所說的“大綜合”方案來看，是將工薪所得、勞務報酬、稿酬等經(jīng)常性、連續(xù)性勞動所得等，合并為“綜合所得”；其他財產(chǎn)性所得以及臨時性、偶然性所得仍作為“分類所得”。

    不過，前述省級地稅局所得稅處人士認為，“小綜合”的方案更為現(xiàn)實。

    具體來說，就是先將目前這11個小類分成大類，比如將個人勞務性質(zhì)的收入分為一類，其中包括工資、薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得。將財產(chǎn)性的收入分為一類，包括個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產(chǎn)租賃所得；財產(chǎn)轉讓所得。最后，將偶然所得和其它所得分為一類。

    第二步則是完善稅前扣除，即在合理確定綜合所得基本減除費用標準的基礎上，適時增加贍養(yǎng)老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專項扣除項目。

    第三步則是適時引入家庭支出申報制度，即在保持以個人為納稅單位的基礎上，進一步允許夫妻聯(lián)合申報家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關支出，并在夫妻之間分攤扣除或由一方扣除，夫妻雙方分別納稅。

    “比如，月收入按5000元計算，先減掉3500元扣除額。剩下的1500元，如果按照分類申報，可以直接減掉利息支出，作為應稅額。如果按照家庭綜合申報，在減掉利息支出的同時，還可以減掉贍養(yǎng)老人、子女教育的支出。”前述省級地稅局所得稅處人士告訴經(jīng)濟觀察報。

    最后一步則是優(yōu)化稅率結構，即以現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定的稅率結構為基礎，適度調(diào)整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。

    上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院稅收系主任朱為群說，個人所得稅改革方向一直都很清楚，是建立“綜合和分類相結合”的制度，但具體從合并稅目到費用扣除，從家庭申報再到稅率調(diào)整，其實是一環(huán)扣一環(huán)、連續(xù)性的。

    他認為，相對于中國的現(xiàn)實來說，調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平發(fā)展是個人所得稅的首要功能，因此設計個人所得稅制特別是稅率的時候，必須將抽肥補瘦的功能放在第一位。

    影響

    明年下半年，部分改革方案可能陸續(xù)出臺。但建立一個新的個稅體制，終非朝夕之功。

    上述省級地稅局所得稅處人士說，由于中國家庭成員、家庭經(jīng)濟結構的復雜性，以及家庭收入來源的復雜性，以家庭為納稅單位的綜合與分類稅制面臨巨大的挑戰(zhàn)。

    他表示，首先是中國居民收入的透明度不高，特別是存款實名制已經(jīng)實行多年，但有一些個人的大量收入仍游離于征稅之外；其次，股權的所得等財產(chǎn)性收入并未納入征稅范疇；最后，個人收入信息在各地之間不能共享，地方部門的信息與稅務機構征收個人所得稅的相關信息也不能相互共享等，也是一個巨大的挑戰(zhàn)。“人人天然有逃避納稅的動機，中國居民的動機可能更強，特別是高收入群體。”該人士表示，這些因素導致從實際稅收負擔來說，中國高收入群體的稅負并不一定比美國高。

    早在2009年，財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)就顯示，中國工薪階層稅收占個稅總稅負的50%；而美國將近50%的工薪階層只承擔了聯(lián)邦所得稅的5%，10%的最高收入者承擔了個人所得稅的超過60%比重。

    一位長期研究個人所得稅的財政專家告訴經(jīng)濟觀察報，以2009年為例，個人所得稅占到美國聯(lián)邦政府收入的43%，占到美國地方政府收入的12%，兩項合計高達55%。而從累進稅的設計來看，美國個人所得稅分6級累進，最低稅率10%，其次為15%、25%、28%、33%、35%，可見其累進程度是較為緩和的。

    如此高的個人所得稅規(guī)模，以及累進程度的緩和設計，直接影響著美國民眾的生產(chǎn)生活，個人所得稅實際上形成了對美國經(jīng)濟社會發(fā)展的一種激勵機制。

    相比之下，中國間接稅占到全部稅收70%左右，個人所得稅僅占6%左右，個人所得稅規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展的影響并不像美國那樣直接和重大。并且，目前中國個人所得稅雖然分為7級累進，最低稅率3%，其次為10%、20%、25%、30%、35%、45%。在10%~20%和35%~45%之間的累進幅度最大，而這部分收入群體正是月收入5000元到12500元和58500元以上的兩類群體。

    上述財政專家表示，前一類群體顯然是中國中產(chǎn)階級群體，也是橄欖型社會建設的中堅力量，顯然，目前的個人所得稅稅率激勵機制，不利于中產(chǎn)階級收入群體的人去努力工作。

    與此同時，對后一類高收入群體來說，雖然繳納35%到45%的個人所得稅，符合“抽肥補瘦”的調(diào)節(jié)功能；但從稅收激勵來說，美國等發(fā)達國家最高稅率僅為35%，中國更高的稅率累進無疑會激勵高收入群體有動力去避稅、逃稅甚至移民海外。